A PANDEMIA REFORÇARÁ O ESTADO DE BEM ESTAR?

Montagem de Elisa Mendes com foto de Jill Slater e Gravura de 1656, Science History Images.

A importância do Estado de bem-estar tem sido aventada em meio ao contexto de pandemia do covid-19. O Editorial do Financial Times evocou o modelo universal constituído no pós-Segunda Guerra Mundial como necessária prevenção às dificuldades impostas pela pandemia, tais como o despreparo dos sistemas de saúde atuais, o aprofundamento das desigualdades, do desemprego e da pobreza (FINANCIAL TIMES, 2020). Sempre atentos à questão fiscal, quase todos os economistas ortodoxos manifestaram-se apoiadores da expansão do gasto público na forma de distintos subsídios aos salários, investimento em programas de renda mínima e nos sistemas públicos de saúde. Em direção similar, Kristalina Georgieva, chefe do Fundo Monetário Internacional (FMI) — organismo tradicionalmente difusor da ortodoxia econômica — advogou a expansão fiscal, destinando maior parte de recursos à saúde e o restante para estímulo à demanda. Finalmente, depois de se recuperar da infecção pelo vírus, o Primeiro Ministro britânico pelo Partido Conservador, Boris Johnson, exaltou o National Health System (NHS) inglês, sistema de saúde de caráter público e universal.

Se esses atores habitualmente instaram saídas pelo mercado como solução para problemas sociais, vale entender a razão pela qual neste momento recorrem ao Estado como instrumento principal. Uma das razões refere-se aos limites inerentes à cobertura dos sistemas de seguro privados cuja capacidade não suporta o cenário de explosão da demanda por assistência à saúde. Outro motivo reside no atual quadro de debilidade do mercado em meio à repulsa de investimentos catalisada pelas incertezas do cenário, baixa do consumo e paralização do sistema produtivo. Com efeito, diante de uma tenaz recessão global à espreita, resta apenas o Estado como instituição capaz de lidar com os desafios adiante.

Contudo, seria possível dizer que a proeminência do papel estatal no atual contexto resultará num movimento de reforço do Estado de bem? Há quem aposte nisso pautado pelos estudos (OBINGER, PETERSEN, STARKE, 2018) que enfatizam os efeitos das duas Grandes Guerras sobre a expansão da proteção social nos países ocidentais após a década de 1940. De fato, existem muitas semelhanças entre uma guerra e uma epidemia, mas seria mais adequado pensar o atual contexto a partir das análises cujo enfoque repouse sobre o último fenômeno.

O sociólogo De Swaan (1988) aborda essa questão e corrobora com a ideia de que fatores exógenos — entres os quais incluem-se as epidemias— alentaram o advento do Estado de bem-estar na Europa no século XIX. Isso porque, tais fatores suscitaram a ampliação da intervenção pública sobre os chamados “riscos sociais”, isto é, os desafios com os quais os indivíduos lidam para garantir a sua sobrevivência como a pobreza, a fome, a insegurança, a saúde, a moradia etc. A partir de uma análise histórica comparada dos países europeus, o autor argumenta que o padrão de dominação dos ricos sobre os pobres é afetado pelas referidas externalidades. Quaisquer que sejam seus níveis de privilégio, as elites não estão imunes aos impactos derivados dessas externalidades e, mais do que isso, não são capazes de solucioná-las por conta própria, pois dependem da cooperação dos mais pobres para tanto. Isso configura, por sua vez, um processo de estreitamento da interdependência social entre as classes, porém o grau de solidariedade social necessário para lidar com essa crise passa por um desafio de ação coletiva. Uma vez que lidar com epidemias pressupõe certa coordenação das ações individuais, logo torna-se imprescindível o papel de um centro de poder apto a exercer tal função. Não por acaso o Estado adquire importância central em meio a esse processo, pois representa a principal instância capaz de exercer essa coordenação social. É a respeito da dinâmica histórica de crescente atuação estatal sobre os riscos sociais que De Swaan (1988) caracteriza como “coletivização dos riscos sociais”.

Entre os estudos de caso realizados por esse autor, a análise referente à epidemia de cólera ocorrida no século XIX é a mais interessante para o contexto atual. Àquela altura, acreditava-se que a cólera difundia-se pela insalubridade das cidades, água parada e poluição do ar, condições que estavam mais presentes nas áreas mais pobres. Por isso, tal doença passou a ser associada à pobreza, o que não impediu, entretanto, que as elites temessem serem contaminadas. Para além disso, não bastava apenas que as áreas ricas se mantivessem limpas enquanto as mais pobres continuassem sendo foco de proliferação da cólera. Essa dimensão foi particularmente sublinhada pelos sanitaristas que denunciavam a limitação de medidas paliativas, apontando como indispensável a constante limpeza do ambiente urbano. Com efeito,se na primeira metade do século XIX, inciativas privadas foram testadas, por volta de 1860, todavia, as intervenções públicas predominaram nas cidades da Europa e dos Estados Unidos para garantir a provisão de água potável, rede de esgoto e coleta constante de lixo.

Além disso, outra corrente de sanitaristas defendia que a contaminação não se daria apenas em locais insalubres, mas também pela transmissão entre pessoas, de modo que, além das obras públicas, os Estados passaram a decretar quarentenas. O resultado disso foi a reestruturação das cidades, cuja disposição antes era segmentada entre os setores mais ricos e pobres, e, a partir de então, tornaram-se mais conectadas em virtude dessas intervenções. Assim, o aprofundamento da interpendência social foi materializado pelas intervenções públicas que criaram redes de interligação da cidade, tal como tubulação de esgoto, de água limpa e de iluminação [1]. Mais tarde, no final do século XIX, outro passo nessa direção de coletivização dos riscos foi dado por meio da inserção dos programas públicos de seguro de saúde que, além de proteger os operários industriais incapacitados ao trabalho por enfermidade, constituiu ainda um passo de proteção social às epidemias.

Cabe atentar, no entanto, para a existência de uma temporalidade na dinâmica de coletivização dos riscos sociais que, embora mencionada no estudo de caso de De Swaan (1988), é pouco explorada do ponto de vista teórico. Por exemplo, a adoção de medidas sanitaristas na Europa não sucedeu de forma súbita às epidemias. Houve uma dinâmica política de erros e acertos, insistência em saídas pela responsabilização individual e críticas da burguesia industrial que não aceitava as recomendações de isolamento dos médicos. Os primeiros surtos de cólera ocorreram entre 1839 e 1848, mas o engajamento estatal torna-se proeminente na segunda metade do século XIX. Outro aspecto não explorado pelo autor é que se as externalidades alentam o fortalecimento do Estado em função da necessidade de coordenação coletiva, isso não necessariamente se dá em única direção. Como bem aponta Polanyi (1980), a ruptura do tecido social pode não apenas estimular a expansão do Estado via políticas sociais, mas também desembocar em autoritarismos, tal como aconteceu em alguns países europeus após a Primeira Guerra.

Com base nisso, há que se questionar o que determinará, portanto, a direção desse Estado. O próprio Polanyi (1980) indica que isso depende da normatividade subjacente às agendas postas em jogo que, em sua análise, remetem ao período histórico do pós-depressão, no qual o nazi-fascismo, o comunismo soviético e a socialdemocracia emergiram como alternativas ao liberalismo da ordem anterior. Isso significa que o desenvolvimento das instituições estatais deriva do embate das ideias que permeiam os debates políticos. A relação entre normatividade e políticas sociais é bem explorada pela teoria das coalizões de defesa (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1994), segundo a qual a diretriz dada a cada política é conduzida por grupos sociais com as maiores capacidades de influenciá-la. Em outras palavras, o formato dado a tais políticas não expressa decisões com maior respaldo técnico, mas sim a força política e os recursos de que dispõe cada um desses grupos, dotados de metodologias e crenças distintas.

Um exemplo dessa dinâmica que poderia ser mencionado refere-se à ascensão do universalismo, no pós-guerra, que foi um princípio defendido em grande medida pelos partidos trabalhistas e socialdemocratas nas democracias europeias. O universalismo consiste no modelo de proteção social no qual o acesso aos direitos sociais calca-se na própria condição de cidadania. Contrapõe-se ao corporativismo, em que os direitos sociais são vinculados ao emprego e ao salário, mas também ao residualismo para o qual tais direitos destinam-se exclusivamente aos mais pobres (ESPING-ANDERSEN, 1990). Na verdade, os partidos socialdemocratas não cultivavam o princípio do universalismo desde o início do século XX, mas focavam-se em promover bem-estar para a sua base política: os trabalhadores e os movimentos sindicais. A pauta do universalismo desenvolve-se a partir da reivindicação dos Partidos Ruralistas no período entre guerras — com os quais grande parte dos partidos socialdemocratas estabeleceram coalizações governamentais no cenário escandinavo — para estender aos trabalhadores rurais os benefícios defendidos para os trabalhadores industriais. Dessa forma, no período posterior, o universalismo já havia sido incorporado como pauta socialdemocrata e tornou-se muito influente, tendo em vista o crescente sucesso eleitoral desses partidos em quase todos os países da Europa, entre 1945 e 1975(HEMERIJCK, 2013; HUBER; STEPHENS, 2001; PRZEWORSKI, 1989).

É interessante observar que esse mesmo princípio fundamentou a constituição do Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil na década de 1980. De um sistema cujo acesso era condicionado à apresentação da carteira de trabalho, durante o regime militar, ocorreu a transição para um modelo no qual a assistência à saúde converteu-se num direito de todos os cidadãos. Tal processo se deu na esteira da redemocratização no final da década de 1980, contexto que abriu margem para a intensificação do debate sobre a reforma no sistema de saúde. Todavia, a dinâmica dessa reforma no Brasil foi mais complexa do que a observada na Inglaterra ou na Suécia. Por razões institucionais, a quantidade de atores com poder de veto no processo deliberativo durante a constituinte brasileira era maior, o que implicava em negociar um conjunto mais amplo de interesses. De um lado, uma extensa coalizão de atores sociais — formada pelas associações médicas, pelo movimento popular em saúde, pelas comunidades eclesiais de base e pelos partidos de esquerda — conseguiu pautar, em meio à constituinte, uma proposta coesa de um sistema de saúde universal inspirado sobretudo pelo National Health System (NHS) inglês. Contrapunham-se a essa vertente, de outro lado, os grupos de interesse do setor privado, os quais foram conformados pelo sistema anterior constituído no regime militar. Assim, o texto final da Constituição de 1988 instituiu um modelo híbrido, composto por um sistema público e universal, e um sistema privado (IMMERGUT, 1996; MENICUCCI, 2014).

Trazer o exemplo do SUS é crucial, pois explicita que não se trata apenas de uma especificidade europeia a relevância do debate sobre o papel do Estado de bem-estar no atual contexto. A despeito de suas limitações e idiossincrasias, países do sul global [2] também desenvolveram programas de seguro de aposentadoria, saúde, invalidez, educação pública etc (HAGGARD; KAUFMAN, 2008). Decerto, experiências latino-americanas ou asiáticas, por exemplo, contrastam com a “versão máxima escandinava”[3] em relação à qual frequentemente tal termo é associado (KERSTENETZKY, 2012). Entretanto, sob o ponto de vista do conceito de De Swaan (1988) o qual remete ao processo de coletivização dos riscos sociais, é possível dizer que em tais regiões foram erigidos Estados de bem-estar.

Dito isso, vale discutir então os efeitos políticos da pandemia, em termos globais, a partir das teorias anteriormente mencionadas e em diálogo com as tendências mais recentes observadas. Dado o atual quadro de circulação de pessoas entre as fronteiras nacionais, a crise implicou uma globalização dos riscos sociais. Na linha de raciocínio de De Swaan (1988), a expectativa seria o recrudescimento de instituições capazes de articular ações no nível internacional. Ainda que a cooperação científica transnacional tenha sido intensificada — no intuito de identificar soluções para conter o vírus (APUZZO; KIRKPATRICK, 2020) [4] —, não há indícios da proeminência de instituições internacionais. Ao contrário, o Presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, tem ameaçado cortar verbas da principal instituição envolvida na atual crise, a Organização Mundial da Saúde (OMS).

Em relação ao Estado nacional, contudo, os indícios de seu fortalecimento são vastos, porém não necessariamente na direção da coletivização dos riscos sociais, como esperado por De Swaan (1988), mas na concentração de poder, possibilidade para a qual Polanyi (1980) atenta. De maneira geral, governos utilizaram-se de dados de celular e câmeras de vídeo para rastrear a movimentação da população, de modo a verificar em que medida o isolamento social tem sido acatado (SINGER; SANG-HUN, 2020). Na Rússia, instalou-se um sistema de controle da movimentação dos indivíduos, os quais devem indicar por aplicativo que rota e qual a justificativa caso precisem sair de casa; pacientes infectados por covid-19 também estão sendo monitorados por dados de celular (ANDREW, 2020). Todavia, os casos mais extremos de concentração de poder deram-se na Hungria e em Israel, nos quais os parlamentos foram fechados sob o pretexto de angariar forças para combater o codvid-19, conferindo aos respectivos primeiros ministros a prerrogativa de governar por decretos.

Ao mesmo tempo, observa-se também uma tendência de expansão do Estado na contensão dos riscos sociais, em meio a um contexto de explosão da pobreza, desemprego e fome. A Alemanha investiu 900 bilhões de Euros para repor salários, políticas de renda mínima e subsidiar empresas com o risco de falência. Os Estados Unidos promoveram um gasto de 2 trilhões de dólares para lançar políticas de auxilio, renda mínima, expansão do valor do seguro-desemprego e subsídios a pequenas empresas. Dinamarca, Inglaterra e Holanda passaram a cobrir entre 70 a 90% dos salários dos trabalhadores nos próximos meses, desde que as empresas se comprometessem a não fazer demissões. Na Argentina, o governo proibiu demissões por 2 meses, fornecerá auxílios para informais e complementará salários nas empresas. No Brasil foi decidido o auxílio de 600 reais aos trabalhadores autônomos, desempregados e informais, e 1200 para famílias monoparentais, porém dificuldades no acesso a esse auxílio têm sido identificadas até o momento em que escrevo este artigo. Não está claro, entretanto, se tais tendências de coletivização vão se perpetuar no longo prazo. No caso do Brasil, por exemplo, a previsão de duração do auxílio é de apenas três meses.

Em suma, em contraste com a ideia de que uma responsabilização pública surgirá como resposta funcional ao avanço da epidemia, o que se observa são várias tendências de expansão do Estado. Embora a concentração de poder seja um fato, a feição com a qual cada Estado se revestirá daqui em diante relaciona-se tanto às agendas postas em pauta quanto à força política daqueles grupos que as propõem. Nesse sentido, o surgimento de externalidades não é suficiente para uma retomada de um Estado de bem-estar. Este ainda depende da capacidade daqueles que o defendem de viabilizarem um projeto político em seu favor.

NOTAS

[1] De Swaan (1988) destaca, ainda que o financiamento desses serviços se deu pela via de impostos, o que descaracterizou sua individualização, na medida em que seu custo independia da quantidade do consumo de cada indivíduo.

[2] Na América Latina a partir de 1930 e na Ásia a partir de 1950 (HAGGARD; KAUFFMAN, 2008).

[3] Na verdade, a capacidade redistributiva do modelo nórdico não tem paralelo com nenhum outro Estado de bem-estar, mesmo do norte global.

[4] O New York Times noticia que os pesquisadores do mundo têm compartilhado achados em repositórios online, antes mesmo de serem submetidos a revistas científicas. Afinal de contas, a urgência para encontrar medidas contra a difusão do vírus não se adequa à habitual demora de um processo de publicação científica (APUZZO; KIRKPATRICK, 2020).

REFERÊNCIAS

ANDREW, Roth. (2020), “Cybergulag”: Russia looks to surveillance technology to enforce lockdown. The guardian. Disponível em: https://www.theguardian.com/world/2020/apr/02/cybergulag-russia-looks-to-surveillance-technology-to-enforce-lockdown

APUZZO, Matt; KIRKPATRICK, David D. (2020), "Covid-19 changed how the world does science, together". New York Times. Disponível em: <https://www.nytimes.com/2020/04/01/world/europe/coronavirus-science-research-cooperation.html>.

DE SWAAN, Abraham. (1988), In care of the state: health care, education, and welfare in Europe and the USA in the modern era. Cambridge: Polity Press.

ESPING-ANDERSEN, Gosta. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princenton and Oxford: Princeton University Press.

HAGGARD, Stephan; KAUFMAN, Robert R. (2008), Development, democracy, and welfare states: Latin America, East Asia, and Eastern Europe. Princeton: Princeton University Press.

HEMERIJCK, A. Changing welfare states. First edition ed. Oxford: Oxford University Press, 2013.

HUBER, Evelyne; STEPHENS, John D. (2001), Development and crisis of the welfare state: parties and policies in global markets. Chicago: University of Chicago Press.

IMMERGUT, Ellen M. (1996), "As regras do jogo: a lógica da política de saúde na França, na Suíça e na Suécia". Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 30, n. 11, p. 139–163.

JENKINS-SMITH, Hank C.; SABATIER, Paul A. (1994), Evaluating the advocacy coalition framework. Journal of public policy, v. 14, n. 2, p. 175–203.

KERSTENETZKY, Celia Lessa. (2012), O Estado de Bem-estar Social na Idade da Razão. Rio de Janeiro: Elservier - Campus.

MENICUCCI, Telma Maria Gonçalves. (2014), "História da reforma sanitária brasileira e do Sistema Único de Saúde: mudanças, continuidades e a agenda atual". História, Ciências, Saúde-Manguinhos, v. 21, n. 1, p. 77–92.

OBINGER, Herbert; PETERSEN, Klaus; STARKE, Peter. (2018), Warfare and welfare: military conflict and welfare state development in westerns countries. New York: Oxford.

POLANYI, Karl. (1980), A grande transformação: as origens da nossa época. Rio de Janeiro: Campus.

PRZEWORSKI, Adam. (1989), A social-democracia como fenômeno histórico. São Paulo: Companhia das Letras.

SINGER, Natasha; SANG-HUN, Choe. (2020), "As coronavirus surveillance escalates, personal privacy plummets". New York Times. Disponível em: <https://www.nytimes.com/2020/03/23/technology/coronavirus-surveillance-tracking-privacy.html>.

TIMES, Financial. (2020), "Virus lays bare the frailty of the social contract". Disponível em: https://www.ft.com/content/7eff769a-74dd-11ea-95fe-fcd274e920ca. Acesso em: 19 abr. 2020.

Pedro Mendes Barbosa é Doutorando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Iesp-Uerj) e Pesquisador Visitante na Universidade da Califórnia, San Diego.

Como citar esse texto: BARBOSA, Pedro. (2020), "A Pandemia reforçará o Estado de bem-estar?". Horizontes ao Sul. Disponível em: https://www.horizontesaosul.com/single-post/2020/05/05/A-PANDEMIA-REFORCARA-O-ESTADO-DE-BEM-ESTAR

Editora Responsável: Simone da Silva Ribeiro Gomes