- Marcia Rangel Candido
NOVO CICLO NA AMÉRICA DO SUL: TRANSFORMAÇÕES NOS CENÁRIOS DE SEGURANÇA E DEFESA
Introdução
As transformações políticas na América do Sul, nos últimos anos, vêm ocorrendo de distintas formas. O fim do chamado ciclo progressista ou da “onda rosa”, a depender da nomenclatura adotada, trouxe algumas mudanças mais facilmente perceptíveis no subcontinente: as vitórias eleitorais de líderes e partidos à direita do espectro político e a subsequente implementação de seus programas políticos e econômicos são as mais notáveis. Para além disso, entretanto, outras mudanças menos aparentes vêm ocorrendo. As políticas de segurança e defesa dos Estados sul-americanos e o contexto securitário em que estas são implementadas também estão passando por transformações, ainda que de forma mais lenta, principalmente a partir de 2015 e 2016. Este artigo faz uma breve análise sobre quais elementos podem ser pontos-chave para entender estas mudanças na América do Sul.
América do Sul do ciclo passado: zona de paz?
Múltiplas são as interpretações a respeito das condições de segurança e defesa na América do Sul no século XX e no início do século XXI. Durante o século XX, a região foi uma das que menos experimentou ocorrências de conflitos interestatais tradicionais, comparativamente ao resto do globo: o último conflito interestatal com dimensões mais significativas foi a Guerra do Chaco, entre Bolívia e Peru, de 1932 a 1935. De acordo com Kacowicz (1998), este fenômeno tem explicações realistas e geopolíticas, ligadas ao papel dos Estados Unidos e do Brasil enquanto potência regional; liberais, que dão ênfase aos efeitos da democratização e da prosperidade econômica; ou que colocam como ponto fundamental a satisfação dos Estados sul-americano com relação às fronteiras estabelecidas no século XIX. Além destes argumentos, a relativa estabilidade em termos de segurança interestatal sul-americana está diretamente relacionada à construção efetiva de soluções diplomáticas para os conflitos. Entre as décadas de 1980 e 1990, com a aproximação entre Brasil, Argentina e Chile, diminuiu o clima de tensão e competição entre estes Estados. Houve também, além disso, a construção de mecanismos bilaterais e multilaterais no subcontinente, como a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica e o Mercosul.
No início do século XXI, as condições de segurança na América do Sul passaram a ser mais visíveis em um cenário de grandes transformações. Fica claro, em primeiro lugar, que há a construção relativamente bemsucedida de uma arquitetura institucional para a promoção da paz, materializada sobretudo na União das Nações Sul-Americanas (Unasul) e no seu Conselho de Defesa Sul Americano (CDS). As duas instituições foram criadas com o objetivo de construir estabilidade regional através da elaboração de uma política de defesa comum no subcontinente a partir de mecanismos como tratados, cooperação bilateral, exercícios combinados, cooperação acadêmica, entre outros. Além disso, a partir da metade da década de 2000, os Estados sul-americanos também passaram a implementar uma política energética e de infraestrutura comum, a partir da transformação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) no Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), trazendo para o plano do diálogo político uma agenda com potencial de atrito.
As consequências da construção desses mecanismos institucionais de solução de conflitos para evitar guerras interestatais foram visíveis. Em março de 2008, desenrolou-se uma crise diplomática entre Colômbia, Venezuela e Equador, após tropas colombianas terem adentrado território equatoriano para capturar Raúl Reyes, então membro do secretariado das Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colômbia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) e morto em combate, e outros 16 guerrilheiros (1) . Foi frente à necessidade de mediação para que o conflito não escalasse que avançou a proposta de criação da Unasul, oficialmente inaugurada alguns meses depois. As tensões na região andina são bem anteriores a este episódio e têm origem na histórica rivalidade entre Colômbia e Venezuela, governadas, então, por mandatários com programas ideológicos opostos. Para além disso, o Equador de Rafael Correa já passava por atritos com a Colômbia de Álvaro Uribe, devido ao programa colombiano de fumigações em áreas de produção da folha de coca. Neste último caso, também a Unasul serviu como espaço de mediação para evitar a escalada do conflito.
Ainda em 2008, a Unasul agiu para conter uma crise na Bolívia, desencadeada pela aprovação da lei de nacionalização dos hidrocarbonetos por parte do governo de Evo Morales. A crise entre apoiadores de Morales e a oposição, que evoluiu para conflito violento na região de Tarija, foi encerrada após a mediação da Unasul em apoio à ordem democrática boliviana, materializada na Declaración de La Moneda (2) . Em 2010 e 2012, a Unasul também agiu de forma a tentar mediar crises no Equador e no Paraguai. Pode-se observar, portanto, que, se a América do Sul não passou por conflitos inter-estatais na última década e meia, parte significativa deste resultado se deve à capacidade de mediação que foi criada a âmbito institucional via Unasul, em conflitos menores.
As condições de segurança e defesa na América do Sul no início do século XXI são amplamente discutidas na literatura especializada, com diversas interpretações. Uma parte significativa de autoras e autores avalia que, no subcontinente, chegou-se à formação de uma zona de paz, frente à ausência de conflitos interestatais; outra parte afirma que se trata da construção de uma comunidade de segurança (Hurrell 1998). Já um terceiro grupo é menos otimista e mais precavido. Jorge Battaglino (2012) entende que há na América do Sul uma paz híbrida, pois a região conta simultaneamente com países que têm relações profundas com seus vizinhos, que instituem regras e normas que podem ajudar a resolver de forma pacífica os conflitos, mas também há disputas não resolvidas que podem evoluir para sua militarização, ainda que a probabilidade maior é que se trate de conflitos de baixa escala. Para ele, a mobilização de força militar na América do Sul é improvável devido à pré-disposição de líderes democráticos à negociação, à interdependência econômica entre os Estados e à existência de normas e instituições regionais.
Rafael Villa (2017) apresenta argumento similar: para ele, os Estados sul-americanos adotaram um padrão de política externa e de defesa que conjugava lógicas de balança de poder – neste sentido, competição – e de comunidade de segurança – ou seja, cooperação. Por sua vez, David Mares (2001) acredita que, apesar de o subcontinente ter avançado na construção da paz, esta paz é negativa, pois há crises militarizadas com periodicidade razoável, ainda que de baixa intensidade. Segundo o autor, a militarização dos conflitos na América do Sul é, inclusive, o principal instrumento de negociação, a partir de estratégias de dissuasão.
Entre todas as interpretações, a abordagem apresentada por Marília Pimenta e Rafael Villa (2016) parece ser a mais complexa e que mais dialoga com o cenário contemporâneo, que será discutido na próxima seção. Para a autora e o autor, o debate tradicional entre aqueles que entendem a América do Sul como comunidade pluralística de segurança / zona de paz e aqueles que percebem a paz como negativa é uma discussão que chegou no seu limite. Desde a segunda metade do século XX, as principais ameaças à paz na América do Sul estariam ligadas a uma agenda muito particular de violência social: mesmo com a inexistência de conflitos interestatais – ou seja, com a suposta paz subcontinental –, os Estados sul-americanos são alguns dos mais violentos do globo. No plano doméstico, isto é bastante visível: os números alarmantes em termos de segurança pública em países como Brasil e Colômbia, por exemplo, são conhecidos. No entanto, conforme Pimenta e Villa (2016) discutem, pela natureza particular dos principais agentes desta violência no subcontinente – crime organizado, principalmente ligado ao tráfico de drogas –, este tipo de violência ganha dimensões transnacionais, envolvendo agentes tanto internos quanto externos dos Estados e diversos tipos de agência. Em um sentido parecido, Hector Saint-Pierre (2012) afirma que este fenômeno tem como consequência a securitização de agendas sociais na América do Sul, que, aliada à confusão entre os conceitos de segurança e defesa, tem sua principal materialização na utilização das Forças Armadas em operações que, tradicionalmente, não são de suas funções específicas. Por isso, para Pimenta e Villa (2016), qualquer análise mais atenta da segurança na América do Sul passa pela compreensão de que a guerra não é a única problemática e o único elemento constitutivo dos cenários. Para eles, pensar a segurança hoje na América do Sul é compreender que fatores domésticos têm repercussões regionais
América do Sul em um novo ciclo: ameaças à paz?
Se no início do século XXI se falava em uma “longa paz sul-americana” ou na construção de uma comunidade pluralística de segurança, como sustentava a literatura apresentada acima, hoje o cenário já é diferente. Desde a ascensão de um “novo ciclo”, com a emergência de vários governos à direita do espectro político na América do Sul, com o desmonte da “onda rosa” ou do “ciclo progressista”, os cenários de segurança e defesa vêm passando por transformações que, ainda que pequenas e pouco perceptíveis, já indicam que a agenda mudou.
Em primeiro lugar, pode-se observar o desmonte da arquitetura institucional montada no início da década de 2000. Em abril de 2018, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru suspenderam suas respectivas participações na Unasul (3) . Alguns meses depois, a Colômbia se retirou da instituição de forma definitiva, e o Equador anunciou sua saída. No início de 2019, o presidente colombiano Iván Duque anunciou a criação de um novo organismo regional denominado “Para o Progresso da América do Sul” (Prosul), junto a presidentes politicamente alinhados com a direita, como Sebastian Piñera, do Chile, e Jair Bolsonaro, do Brasil (4) ; no entanto, ainda não foram anunciados maiores avanços. Os mecanismos de solução pacífica de controvérsias, relevantes em diversos conflitos na década passada, estão sendo esvaziados e deixados de lado.
Outro elemento a ser levado em consideração é uma mudança no padrão de mobilização da violência e do uso da força na América do Sul. Com o novo ciclo eleitoral, chegaram à presidência líderes que não são ideologicamente homogêneos, já que representam diferentes vertentes de direita. De um lado, está a direita mais liberal, cuja principal expressão é Mauricio Macri, na Argentina; de outro, tem-se os governos de Iván Duque e Jair Bolsonaro. A principal diferença que afasta as duas correntes está na mobilização da violência. Ao contrário de Macri, Bolsonaro e Uribe colocam a força como principal instrumento de solução para o conflito social. Essa ênfase se expressa na construção de agendas de segurança pública militarizadas, em um processo simultâneo de securitização das agendas sociais. O maior exemplo se dá com as políticas de combate ao tráfico de drogas. Destes dois últimos governos, podem surgir mudanças concretas na agenda de segurança no subcontinente.
No Brasil, além das sucessivas mudanças nas políticas de drogas, como a extinção de diversos organismos e conselhos nesta área, há a construção de um formato de política de combate ao tráfico calcada quase exclusivamente no combate via uso da força e na militarização da questão não apenas a nível federal, mas também municipal e estadual, como se vê no Rio de Janeiro. Se esta já era a tendência em governos anteriores, vivemos hoje o auge da securitização do combate ao tráfico. Na Colômbia, percebe-se o retorno deste tipo de política de combate aos ilícitos, típica dos anos 1980 e 1990 no país, mas que estavam em baixa na região andina. Nesta região, a situação é mais dramática em função das tensões e dificuldades na implementação do acordo de paz com as Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) e pela ausência de paz com o Ejército de Liberación Nacional (ELN). Duque foi eleito presidente do país com uma agenda que questionava e buscava reformar os acordos de paz com as FARC, assinados por seu antecessor, Juan Manuel Santos. Na Argentina, apesar das divergências do espectro político de Macri com relação aos outros chefes de Estado, o país tem elevado o tom a respeito da importância de agendas como o combate a tráfico de drogas, ao contrabando e até mesmo ao terrorismo; sinal disso é o estreitamento do governo Macri com a Drug Enforcement Administration (DEA) dos EUA. Mesmo a Bolívia, um dos últimos países onde a esquerda está no poder, tem passado por mudanças no que tange ao uso da força e ao combate ao tráfico de drogas. Após a aprovação da nova ley general de coca, que regulamenta a produção e comercialização da folha de coca, já ocorreram tensões em lugares como no Chapare, em Cochabamba, inclusive levando a confrontos físicos. Hoje o governo de Morales já utiliza as Forças Armadas para combater o tráfico. Este fato é uma mudança significativa para um governo que se elegeu com um projeto de ressignificação do uso de coca e de dessecuritização do combate ao uso, produção e comercialização de substâncias psicoativas.
Em síntese, o que podemos observar é uma mudança da narrativa e prática com relação a diversas questões sociais, que passam a ser tratadas sobretudo de forma securitária e militarizada. Um elemento correlacionado são as diversas mudanças nos padrões da relação civil-militar. O caso brasileiro é o mais nítido: não apenas diversos militares ocupam postos no alto escalão do governo Bolsonaro, como também passaram a ser um dos principais atores no processo decisório da governança no país. No Uruguai, as tensões entre o presidente Tabaré Vázquez e setores militares também cresceram no mês de abril (5) . Na Colômbia, as Forças Armadas foram elemento fundamental para a consolidação da paz com as FARC-EP. Pode-se notar que as Forças Armadas na América do Sul parecem estar ganhando maior protagonismo no contexto político sul-americano nos últimos anos.
Para além destas tendências, conflitos pequenos, mas com potencial de escalada, mantêm-se presentes no subcontinente. A rivalidade entre Chile e Bolívia tem causado momentos de tensão nos últimos anos. Em 2017, por exemplo, sete funcionários aduaneiros e dois militares bolivianos foram detidos em território chileno. As narrativas sobre o evento foram opostas nos dois países, e a questão foi levada à Corte Interamericana de Direitos Humanos e à Relatoria pela Liberdade de Expressão da Organização dos Estados Americanos por parte da Bolívia. Além disso, à época, também foram movidas tropas bolivianas para a fronteira e nove novos postos fronteiriços foram instalados na região (6) . A fronteira entre Chile e Bolívia é um dos exemplos de espaços que foram militarizados conforme ocorriam pequenos conflitos ou tensões.
Por sua vez, com o desenrolar da crise na Venezuela, as fronteiras do país com a Colômbia e com o Brasil também foram espaços de tensões. Com a Colômbia, desde 2017, quando ocorreu o assassinato de um membro da Guarda Nacional Venezuelana, as escaramuças são frequentes. Ademais, de acordo com Londoño (2017), cresceu também o fenômeno da construção de muros enquanto instrumentos de segurança nacional e enquanto concepção negativa das regiões de fronteira e das migrações transfronteiriças, em sintonia com a construção de muros à la Trump. Exemplos desta tendência foram o início da construção, em 2015, do muro entre Argentina e Paraguai nas localidades de Posadas e Encarnación e o muro entre Peru e Equador. A narrativa para justificar a construção de ambos foi a de controlar o contrabando e a transação de drogas ilegais; no entanto, ambos os processos também foram alvo de tensões e disputas, além de serem, para Londoño (2017), representação de falta de coordenação e de capacidade efetiva de diálogo entre os dois lados das fronteiras.
Todos estes elementos, descritos acima, desembocam no principal evento que pode transformar a agenda de segurança e defesa na América do Sul: a crise na Venezuela. Nos últimos anos, o questionamento e a oposição, seja nos planos interno ou externo, ao governo de Nicolás Maduro têm crescido de forma consistente, tornando real a possibilidade, outrora remota, de conflito interestatal. Já se fala na possibilidade de intervenção, seja uni ou multilateral, seja por via de alguma organização internacional. A militarização interna do conflito agrava a situação. Não apenas as Forças Armadas venezuelanas são um dos apoios mais relevantes ao regime e controlam parte importante do processo decisório, como cresceu o número de grupos paramilitares e/ ou milícias, seja contra ou a favor do governo. Frente ao desmonte institucional da Unasul, organização que deveria, naturalmente, assumir a mediação para a solução da controvérsia – já que a Venezuela se retirou da Organização dos Estados Americanos (OEA) em abril de 2019 –, grupos ad hoc, como o Mecanismo de Montevidéu, proposto pela Bolívia, pelo Uruguai e pelo México em parceria com a CARICOM, e o Grupo de Contato Internacional, organizado pelos mesmos três países ao lado da União Europeia, estão começando a aparecer. As iniciativas se dão em oposição ao Grupo de Lima, formado pela maioria dos países da América Latina e pelo Canadá, que tem como objetivo isolar e pressionar pela saída de Maduro. É visível que a região perde protagonismo para a construção da mediação entre suas partes.
Por fim, cabe mencionar que, no Brasil, maior potência do subcontinente, as opiniões no interior da burocracia a respeito do tema têm nuances. Enquanto a “ala de generais” que compõe vários ministérios do governo Bolsonaro não parece inclinada a um conflito com a Venezuela, o presidente da República e seu filho, Eduardo Bolsonaro, presidente da Comissão de Relações Exteriores da Câmara, parecem ter posições mais dúbias e, em alguns momentos, manifestam a possibilidade de uso da força. O “método bolsonarista” de governo pelo caos (NOBRE, 2019) e de criação de conflitos dentro da própria burocracia estatal chega a limites perigosos quando se trata da crise venezuelana – em especial, por ser um dos pontos chave das narrativas de construção de ameaças e inimigos, já que o regime bolivariano é um dos alvos do presidente brasileiro. Em síntese, não parece provável que um conflito interestatal vá ocorrer por conta da crise na Venezuela. No entanto, o cenário sul-americano é propício a que se possa especular que, hoje, o risco de guerra é maior do que era nas últimas décadas.
Considerações finais
Não nos parece exagero afirmar que a América do Sul hoje vive uma conjuntura crítica. Ademais das crises econômicas e da recessão vivida por quase todos os países do subcontinente, a transição dos regimes progressistas com a ascensão de governos conservadores e/ ou neoliberais não está pouco polarizada. A crise na Venezuela é um dos maiores exemplos das tensões correntes. Em uma exposição durante o seminário em homenagem aos 15 anos do Observatório Político Sul-Americano, em 2018, o ex-ministro das Relações Exteriores do Brasil, Celso Amorim, afirmou que a construção da paz na América do Sul é permanente: sua manutenção exige dedicação plena das burocracias e corpos diplomáticos dos Estados. Hoje, no entanto, estamos diante de um cenário um pouco mais preocupante. Além do desmonte da arquitetura institucional que promovia o diálogo, tensões fronteiriças e pequenas escaramuças parecem agora ter um potencial maior de escalada. É visível, também, uma mudança no padrão de relação civil-militar, além de uma maior junção nas agendas de segurança e defesa, a partir da mobilização das Forças Armadas para o combate a questões como o crime organizado. De forma alguma pretende-se neste texto afirmar que a América do Sul está prestes a entrar em guerra. No entanto, frente à conjuntura crítica que o subcontinente vive, o que parece estar se construindo é um novo padrão de mobilização e/ou justificação do uso da força.
Referências
BATTAGLINO, Jorge M. The Coexistence of Peace and Conflict in South America: toward a new conceptualization of types of peace. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, v.55., n.2, 2012.
HURRELL, Andrew. An emerging security community in South America? In: ADLER, E; BARNETT, Michael. Security Communities. Nova York: Cambridge University, 1998.
KACOWICZ, Arie. Zones of Peace in the Third World: South America and West Africa in Comparative Perspective. Nova York, 1998.
LONDOÑO, Andrés. Fronteiras sul-americanas: reflexões sobre as tensões e os conflitos recentes. Boletim OPSA, 2017. Disponível em: http://opsa.com.br/wp-content/uploads/2018/01/Boletim_OPSA_2017_n04-outdez.pdf. (Acesso em 02 de junho de 2019).
MARES, David. Violent Peace. Nova Iorque: Columbia University Press, 2001. NOBRE, Marcos. O caos como método. Revista Piaui, abril/2019. Disponível em: https:// piaui.folha.uol.com.br/materia/o-caos-comometodo/. (Acesso em 2 de junho de 2019).
VILLA, Rafael. Brazilian Hybrid Security in South America. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, v.60, n. 2, 2017. VILLA, Rafael; PIMENTA, Marilia Carolina B. de Souza. A Longa Paz na América do Sul: questionamentos às teses da paz negativa na região. Papel Político, Bogotá, v.21, n.2, 2016.
NOTAS
[1] Enquanto a burocracia colombiana afrmou que agiu em legítima defesa, o governo do equatoriano Rafael Correa considerou que se tratou de uma agressão a sua soberania por parte das Forças Armadas colombianas, retirou o embaixador equatoriano de Bogotá e expulsou o embaixador colombiano de Quito. Já o governo venezuelano, sob o comando de Hugo Chávez, saiu em favor de Correa, acusou o então presidente colombiano, Álvaro Uribe, de assassino e enviou tropas para a fronteira com a Colômbia.
[2] UNASUL. Declaración de La Moneda. Santiago, 15 de setembro de 2018. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_integracao/docs_UNASUL/ DECL.2008.LAMONEDA.pdf. (Acesso em 02/06/2019)
[3] Mais informações em: http://latsul.org/wp-content/uploads/2018/05/Conjuntura-Latitude-Sul-n.4-Abril-2018.pdf.
[4] Mais informações em: http://latsul.org/wp-content/uploads/2019/03/Conjuntura-Latitude-Sul-janfev-2019.pdf
[5] Ver LATSUL. Conjuntura Latitude Sul. Nº 4, abril, 2019. Disponível em: http://latsul.org/wp-content/uploads/2019/05/Conjuntura_LATSUL_abril_2019-1.pdf. (Acesso em 02/06/19).
[6] Ver LATSUL. Conjuntura Latitude Sul. Nº 5, maio, 2017. Disponível em: http://latsul.org/wp-content/uploads/2017/06/Conjuntura-Latitude-Sul-n.5-Maiode-2017.pdf. (Acesso em 02/06/19).
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Esta publicação é fruto de parceria de divulgação científica da Horizontes ao Sul (HaoS) e do Observatório Político Sul-Americano (OPSA). O OPSA é um grupo de pesquisa de referência nas Relações Internacionais e na Ciência Política destinado à análise, ao monitoramento e ao registro de eventos políticos na América do Sul. O núcleo, coordenado por Maria Regina Soares de Lima, Letícia Pinheiro e Marianna Restum Albuquerque (coordenadora adjunta), tem sede no Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Iesp-Uerj).
Veja a edição completa do Boletim OPSA, n.1, jan./mar., 2019:
Conheça mais sobre o Observatório Político Sul-Americano (OPSA):
Marília Bernardes Closs é doutoranda em Sociologia no Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Iesp-Uerj), pesquisadora do Observatório Político Sul-Americano (OPSA) e do Núcleo de Estudos de Teoria Social e América Latina (NETSAL).
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Editora responsável: Leonardo Nóbrega da Silva